关于江苏农垦国有农场办社会负担情况的调查报告

江苏省农村税费改革领导小组办公室：

    江苏农垦国有农场是在特定的历史条件下,在沿海、沿江、沿湖地区垦荒造田，建立国家商品粮生产基地而发展起来的。历经半个多世纪的艰苦创业，已经成长为农、工、商综合经营的国有农业企业，形成了农业生产组织化、规模化、机械化的优势，成为农业战线上的“国家队”，为国家农业发展作出了重要贡献。在发展社会主义市场经济新的历史时期，江苏农垦国有农场通过深化改革，转换经营机制，增强市场竞争力，在现代农业建设中将发挥示范带动作用。但是，由于历史的、体制的多方面因素，长期以来，国有农场承担了大量的、不应由国有农场承担的社会负担，严重制约了国有农场的经济发展，必须按照中央和国务院的要求，加快推进国有农场分离办社会的改革步伐，促进国有农场经济和社会事业的同步发展。根据你办的要求，农垦集团公司专门召开会议进行布置，通过认真的调查，对垦区国有农场办社会负担情况进行了一次全面的清理，现将有关情况报告如下：

    江苏农垦现有18个国有农场，分布在全省14个市、县（区）。截止2006年末，垦区土地总面积186.6万亩，其中耕地面积97.3多万亩。

    （一）江苏农垦国有农场人口基本概况。截止2006年底，垦区社会总人口21.98万人，其中外来务工人员1.65万人；场域社会从业人员9.19万人，其中在职职工6.43万人，在职职工中农业职工5.81万人；场外从业人员0.5万人；离退休人员4.86万人，其中离休人员381人；国有农场总人口中各类在校生和未成年人为3.5万人。

    国有农场职工总人数中，农场管理人员2116人，其中从事社会事业的管理人员为943人。从事社会事业管理人员占社会总人口的4.3‰。占国有农场全部管理人员总数的44.57%.

    （二）江苏农垦国有农场的财务状况。截止2006年底，垦区农场的国有资产总额为18.2亿元（不含土地资产，下同）；期末固定资产原值为12.1亿元；期末固定资产净值为6.03亿元；流动资产为10.6亿元；垦区农场的国有负债总额为18.45亿元；流动负债为16.63亿元；长期负债为1.82亿元；垦区农场的国有所有者权益为-0.39亿元（18个国有农场中，有7个农场净资产为负数，合计-3.15亿元;其余11个农场净资产为2.76亿元）。2006年垦区农场国有主营业务收入为8.93亿元，国有利润总额为8275万元。根据统计数据，2006年垦区农场场域经济总营业收入为63.51亿元,应纳税总额为1.17亿元，已缴入库额为1.06亿元。

    （三）江苏农垦国有农场的农业现代化水平。“十五”以来，江苏农垦按照省定农业现代化标准，大力推进农业产业化经营，形成了种子、稻米、棉花、畜禽、蔬菜五大主导产业。农业生产的组织化、规模化、标准化程度较高，亩均产出率和劳动生产率远远高于全省平均水平。农业科技贡献份额达62％，综合机械化水平达90％。农业生产基本实现了水利河网化、农田林网化、耕作机械化、生产专业化，在全省农业现代化进程中处于领先地位。垦区有8个国有农场成为农业部无公害农产品示范基地农场，18个国有农场全部进入无公害产品、绿色食品、有机食品认证生产领域。垦区的产业化龙头企业有力地带动了农场和周边农村，在社会上具有较强的影响力。

    江苏农垦国有农场前些年根据国家和省政府有关政策，进行了公安派出所、法庭和中、小学教育的社会职能剥离，职工基本养老保险由农垦系统统筹进入了省级统筹，大大地减轻了国有农场的社会负担。但从垦区国有农场社会负担现状来看，压力仍很大。一是多数农场的职工（包括离退休人员）医疗保险尚未进入属地城镇职工基本医疗保险范围，国有农场支付在职职工特别是退休人员医疗费用的负担沉重；二是国有农场承担着场域的社会事业管理职能，费用来源主要由国有农场支付。

    （一）农场办社会涉及的内容。国有农场现在仍然承担的社会职能主要有以下三个方面26项内容：

    1、社会行政性职能。是属于应由政府部门行使的行政管理职能：其主要内容包括（1）土地管理；（2）城镇建设与管理；（3）环境卫生与绿化管理；（4）卫生监督（含计划生育管理、防疫、妇幼保健）；（5）综合治理（含环境保护、安全生产监督）；（6）市容监察管理；（7）市场管理；（8）房屋及房地产管理（含拆迁）；（9）道路、公路及桥梁建设管理；（10）渔政管理；（11）农机监理；（12）水资源管理；（13）民政管理（含敬老、助残、济困、居民最低保障）；（14）居民社会保障；（15）人武部（义务兵役）；（16）动物防疫等。

    2、社会事业性职能。是属于应由政府部门行使的事业性管理职能。其主要内容包括：（1）离、退休人员管理；（2）社区党建管理（非企业）；（3）司法管理（包括社区矫正、群众信访、民调）；（4）劳动力就业培训指导；（5）社区文化宣传管理（含广播、有线电视、网络）等。

    3、社会服务性职能。是属于社会公益性、服务性事业，可以按照市场化运作方式运行的职能：其主要内容包括：（1）企业生产和居民生活水电气的管理与服务；（2）社区物业管理与服务；（3）医疗卫生管理与服务（包括社区公共卫生）；（4）幼儿教育管理；（5）公共基础设施管理等。

    （二）国有农场办社会的机构设置和人员构成及管理体制。目前，江苏农垦国有农场除公安派出所、法庭和中、小学已经移交给政府管理外，其他社会职能均由农场承担。农场在管理机构的设置中，统一兼顾生产经营和社区管理两大职能，人员由国有农场根据管理需要配置。随着改革的深入，部分农场设立了社区管理委员会，包括设立居民委员会等。2006年，农垦集团公司在3个农场进行国有农场内部分离办社会职能试点，在农场设立社会管理机构，实行农场生产经营和社会事业管理职能分开运行。据统计，截止2006年末，垦区18个农场中，农场办社会相关机构人员2011人，其中社区管理人员943人，社区技术人员1068人（主要是垦区农场37个医院、14个卫生所中从事医疗卫生工作的人员）。

    （三）国有农场办社会经费来源、支出及其构成。国有农场办社会的经费，除道路建设和农田水利建设等有部分财政补贴外，其余基本都是由国有农场自筹解决。据不完全统计和初步测算：2000年18个国有农场社会事业总支出为17603.09万元，其中各级财政补贴为531.64万元；2005年18个国有农场社会事业总支出为28621.56万元，其中各级财政补贴为5521.38万元；2006年18个国有农场社会事业总支出为35667.48万元，其中各级财政补贴为6105.84万元。经费支出的构成主要：一是管理费用，包括从事社会事业管理人员工资、各项社会保险费、职工福利费、办公经费等；二是财务费用，包括资金占用费、银行贷款利息等，但不包括社会性资产的折旧费；三是办社会费用，涵盖了农场生产经营管理以外所产生的其他社会事业年度正常支出的费用，包括医院人员的工资、社会保险费、职工福利费等；办社会费用栏目中其他项的内容主要是前8项未包含的内容，主要包括：敬老院补贴、老干部活动中心补贴、广电事业补贴、社区公共基础设施补贴、居民生活水电气管理服务、幼儿教育管理等项目；四是其他负担，属统计表中前三项未包括的内容。主要是国有农场支出的城建管理、环境绿化、市场管理、农机管理、消防联防等项目。

    根据上述不完全统计和初步测算的情况分析：以2006年为例:江苏农垦国有农场为承担社会责任所付出的社会成本为29561.63万元，在农场社会总成本中所占的比重为82.89％；国有农场支出的这些社会成本,均冲销了国有农场的利润。因此，可以说国有农场办社会所支出的费用对国有农场经济效益的影响是很大的，既制约了国有农场的经济发展，又影响到农场区域内社会事业的发展。

    需要说明的是：统计表办社会费用栏目中4、7、8项的数据相对较大的原因是：道路建设和农田水利栏目的费用，属阶段性支出，随着这些建设项目的逐步完善，费用将相应减少；卫生栏目的费用包括：医务人员的工资、公共卫生费用和农场承担的退休人员医疗费用，随着社会平均工资和退休人员养老金的增长，费用将会逐步增加。

    （一）国有农场办社会对国有农场经营和发展及职工负担的负面影响。国有农场同时担负着经济、行政、社会管理的多重职能，兼有企业性和社会性的双重特征，随着市场经济的发展，这种体制的弊端日益突出，主要表现在三个方面：一是政企不分。农场既要承担生产、经营职能，又要承担社会行政职能；既要向地方缴纳税金和税费，又要投入资金办社会和履行政府职能。这种双重职能，双重负担，使国有农场不能集中精力履行其企业生产、经营职能。二是机制不活，由于政企不分的体制，使农场历史包袱重，管理层幅度大，管理人员多，社会成本较高，严重束缚了国有农场的健康发展；三是国有农场职工负担较重，国有农场办社会的费用负担，由于缺少公共财政的支持，形成的社会成本都由国有农场这个企业承担，又由于国有农场的主业是农业，土地资源的产出是主要收入来源，对于承包土地的职工来说，无疑也就加重国有农场职工的负担。因此，这种政企不分的管理体制，不利于国有农场轻装上阵，壮大产业经济；不利于国有农场按企业属性，加快国有农场现代企业制度建设；不利于国有农场提升综合竞争力，更好更快地发展。

   （二）国有农场办社会对国有农场社会事业发展的负面影响。由于体制、政策、经费等方面的多种原因，国有农场办社会形成了“体制不适应、政策不到位、管理无经费”和“政府管不好、农场管不了”的局面，影响了国有农场场域社会事业的协调发展。而且，国有农场办社会所形成的格局，也影响政府的有效管理。主要反映在以下几个方面：一是不利于政府对辖区范围内社会公益事业的统筹和管理，提高政府管理社会的能力；二是不利于政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，把应该由政府管的事情管好、管到位；三是不利于推动社会资源整合，政府和国有农场社会管理机构重叠，不能更大程度地发挥社会资源配置的基础性作用，促进区域经济和社会的全面协调发展。由于国有农场办社会情况的存在，场域社会事业没有列入政府的发展规划，使得场域社会事业发展明显滞后于地方社会事业发展。

为深化国有农场管理体制改革，江苏农垦在国有农场分离办社会方面作了积极的探索，进行了国有农场办社会职能的内部分离试点工作。

    （一）地方政府对国有农场分离办社会改革措施。从调研的情况看，只要国家有关部门有明确的政策，地方政府对国有农场分离办社会的改革总体上是支持的，如前几年对国有农场所办公安派出所、法庭和中、小学的剥离问题，地方政府基本都能够按省政府的文件规定执行。在国有农场承担的其他社会职能方面，有些地区的政府为方便国有农场的社会事业管理，在一些领域授权或委托国有农场管理。但这不能从根本上解决问题，还需要国家和省政府明确具体的剥离办社会政策，以便于地方政府操作。

   （二）江苏农垦国有农场分离办社会的改革进展情况。根据中央和国务院的改革精神，为推进江苏农垦国有农场分离办社会职能工作，在国家有关部门还没有明确具体政策、规定的情况下，江苏农垦在18个国有农场中选择5个农场（2007年增加2个试点农场）进行了国有农场办社会职能内部分离的试点工作。主要做法有以下几点：一是理顺企业与政府的关系，明确哪些是企业职能，哪些是社会职能，对国有农场承担的社会职能进行了划分；二是实行了机构内部分离，成立国有农场社区管理机构，承担农场社会事业管理职能；三是建立了社区财务核算体系，对社会事业性的资产也作了界定和划分；四是争取了地方政府对国有农场分离办社会职能的支持，最大限度地争取地方政府相关部门部分授权或委托农场社区管理机构行使社会事务管理职能。在试点农场内部，初步使办社会职能在内部实现了机构、职能、人员、费用、核算的分开。

    （三）分离国有农场办社会过程中遇到的困难和问题。从江苏农垦5个国有农场内部分离办社会职能试点的情况看，国有农场分离办社会职能工作是一项政策性很强，涉及社会事业管理的诸多领域。其困难和问题主要有以下三个方面：一是国家和省政府相关部门没有出台国有农场分离办社会职能的具体政策规定。虽然中央和国务院在多次文件中，提及国有农场分离办社会职能的问题，但这仅仅是原则性的要求，国有农场办社会涉及诸多方面，仅以中央和国务院的原则性提法，没有具体的政策、规定，各地方政府也很难操作。二是从江苏农垦国有农场所处的地区看，一些地区财政也很困难，没有省财政的适当支持，地方政府财力不足，难以将国有农场办社会分离工作推进到位。三是国有农场分离办社会职能后，需要地方政府将国有农场纳入地方区域性统筹发展，如国有农场公益事业的投入,全面落实各项惠农政策，将国家的各项支农、惠农政策(农网改造、道路桥梁、广播电视、通讯、农村基本公共卫生服务、疾病防治、农业综合开发、农村补贴、良种补贴、农田水利工程、人畜饮水安全工程、职工基本医疗保险)等,真正落实到国有农场及职工，还有待国家和省政府政策平台的支持。

    国有农场分离办社会职能，回归国有农场的企业职能，是中央和国务院已经明确的改革方向，需各级政府统筹规划并加快推进。

    （一）要明确国有农场的企业职能定位。只有在明确国有农场企业职能定位的提前下，才有研究国有农场分离办社会职能的基础。按照国务院国发〔2005〕24号文关于：“国有农场的改革方向是，实行政企分开，按市场化规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业”的要求，国有农场应该定位为国有企业属性，以加快剥离国有农场办社会职能、减少管理层次，减轻国有农场的社会负担，保证国有农场在社会平等条件下，转变经营机制，参与市场竞争，促进国有农场更好更快地发展，充分发挥国有农场在社会主义新农村建设和现代农业建设中的示范带动作用。

    （二）要明确国有农场分离办社会职能的主体。分离国有农场办社会，涉及政府部门的方方面面，要按照国务院国办发〔2006〕25号文件关于：“逐步分离国有农场办社会职能，各地区要根据实际情况，因地制宜，积极创造条件分离国有农场办社会职能，实行政企分开，切实减轻农工负担”的要求，各级政府是国有农场分离办社会职能的主体，政府部门应该按照明确方向、因地制宜、分类指导、积极稳妥的原则，加大分离国有农场办社会职能的力度，积极推进国有农场分离办社会职能的各项工作。

    （三）要整体推进国有农场分离办社会职能。国有农场不同于城镇国有工商业企业，是一个“小社会”，所承担的社会职能涉及政府行政管理的许多领域，不仅仅是教育、公安剥离的问题。国家在研究国有农场分离办社会职能的政策时，首先要将国有农场承担社会职能的项目和内容进行梳理，明确国有农场现在承担的社会职能中，哪些是应该由政府承担的，哪些是可以通过产权制度改革，实行市场化运作的。在理顺关系的基础上，国家出台相关政策，实现国有农场办社会职能的一揽子整体分离，以从根本上彻底解决国有农场办社会的负担问题。

    （四）要区别情况稳步推进国有农场分离办社会职能。具备条件的地区，可以一步推进到位，将国有农场承担的各项应该由政府承担的行政管理职能（包括资产）全面移交政府管理；可以通过市场化运作的社会职能，由政府统一出台政策，一步推进到位。暂不具备全面分离办社会条件的，可以分步走：即具备条件的项目先分离移交政府管理，暂不具备条件的项目，先由国有农场内部分离，管理职能内部分设，建立社区管理机构，明确职能，由政府部门授权或委托管理，涉及政府行政管理方面的费用列入各级政府财政预算管理。但政府应明确在一定时期内，各地必须将国有农场分离办社会职能工作推进到位。

    （五）要明确政府和国有农场的职责。国有农场是企业，其主要职能是生产、经营管理，发挥在社会主义新农村建设和现代农业建设中的示范带动作用，国有农场按照减少管理层次要求设置管理机构，主要是从事国有农场的生产、经营，不再承担政府行政管理职能。政府要依据行政管理职能要求，向国有农场派驻相应的管理机构，比如：公、检、法、工商、税务、民政、国土资源、水资源、道路交通、卫生、市政、环保、农机监理等等。政府要对派驻国有农场的相关机构规范管理，占用国有农场资产要按有偿原则使用，派驻机构经费由派出部门负责，不再由农场承担。派驻机构不得以任何理由和形式，向国有农场摊派任何费用或要求农场成立相关机构变相让国有农场出人出钱实行“帮办”管理。

附：1、各农场《国有农场分离办社会情况统计表》

      2、江苏农垦《国有农场分离办社会情况统计汇总表》